|
План:
1. Понятие законодательного процесса
2. Законодательная инициатива
3. Обсуждение законопроекта
4. Принятие закона
5. Санкционирование, промульгация и опубликование закона
1. Понятие законодательного процесса
Понятие законодательного процесса подразумевает его толкование в двух значениях: во-первых, как порядок деятельности по созданию и принятию закона или иного нормативного акта; во-вторых, как саму эту деятельность.
Законодательный процесс непосредственно как деятельность осуществляется законодательным органом - парламентом или главой государства. В определенных случаях в законодательном процессе может участвовать правительство, а иногда, в редких случаях, он осуществляется посредством особой процедуры - референдума.
Необходимо отличать понятие законодательного процесса от законотворчества, поскольку последнее является более широким понятием, которое охватывает не только собственно создание закона, но и включает оценку его эффективности и возможность последующей корректировки. В законотворчестве участвуют субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают ("группы давления", исследовательские центры и т.д.).
В отличии от вышесказанного, законодательный процесс, как порядок деятельности, является более сложным явлением и требует более детального изучения. Законодательный процесс имеет свои стадии. Можно выделить четыре основные стадии этого процесса:
1) законодательная инициатива, т.е. внесение законопроекта или законопредложения;
2) рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);
3) принятие закона;
4) санкционирование, промульгация и опубликование закона; эту стадию иногда разделяют на санкционирование (подписание) главой государства и промульгацию с официальным опубликованием.
2. Законодательная инициатива
Законодательная инициатива - это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.
Между законопроектом и законопредложением существуют различия. Под законопроектом подразумевается текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.); законопредложение же имеет целью лишь идею или концепцию будущего закона. Но вместе с этим в ряде стран между этими понятиями имеются также различия по субъекту внесения в законодательный орган. Так, в частности, законопредложением именуется законопроект (несмотря на наличие всех атрибутов) который вносится определенным субъектом, не имеющим право вносить законопроект.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект, но вместе с этим, разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон или может принять его совсем в ином виде, чем предполагалось при внесении.
Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется в основном конституциями. Так в соответствии с Конституцией США таким правом обладают лишь парламентарии (за исключением проектов бюджета). В Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (статья 76 Основного закона).
В странах с двухпалатным парламентом в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю. В США законопроекты (билли) могут вноситься в любую палату; парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит; исключение составляют лишь финансовые билли, которые вносятся в палату Представителей (часть первая разд. 7 ст.I Конституции США). В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг (ст. 76 Основного закона).
В настоящее время к осуществлению своего права субъектам законодательной инициативы предъявляются ряд требований. Так, например, согласно Регламенту Германского Бундестага законопроекты, вносимые его депутатами, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов (примерно более 30 человек), причем законопроекты должны содержать краткое обоснование.
Эти меры осуществляются в основном для того, чтобы вносились законопроекты, уже получившие определенную поддержку, а не всевозможные предложения отдельных парламентариев.
В подавляющем большинстве стран главным поставщиком законопроектов является правительство. Именно поэтому часто в конституциях и законодательстве правительство указывается как один из субъектов права законодательной инициативы. Но нередко эта инициатива облагается конституцией особыми условиями. Так, к примеру, Основной закон Германии в ч.2 ст.76 предусматривает, что проекты Федерального правительства следует сначала направлять в Бундесрат (чтобы выявить позицию земель), который может высказаться в течение шести недель. Если же законопроект обозначен как срочный, то правительство может направить его сразу в Бундестаг, куда затем поступает заключение Бундесрата. В свою очередь Бундесрат, в случае внесения им законопроекта, должен также предоставить его Федеральному правительству, которое делает по нему свое заключение.
Главы государств, как правило, не входят в число субъектов права законодательной инициативы, но в ряде президентских республик это право реализуется косвенным путем. Так, Конституцией США в разделе 3 статьи II предусмотрены послания Президента Конгрессу о положении Союза. Эти послания нередко содержат программу законодательных мероприятий, на базе которой парламентарии, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой.
Особым видом законодательной инициативы является так называемая "народная инициатива". В данном случае субъектом права законодательной инициативы являются граждане данного государства. В отношении народной инициативы часто устанавливаются различные ограничения. Так часть вторая статьи 71 Итальянской Конституции устанавливает, что для законодательной инициативы необходим актив не менее 50 тысяч избирателей, а также, чтобы проект вносился ими в форме статей закона. Помимо этого в статья 71 в части 1 записано, что право законодательной инициативы предоставляется определенным органам и учреждениям, а в части 3 статьи 99 и части 2 статьи 121 устанавливается, что это право предоставляется Национальному совету экономики и труда по экономическим и социальным вопросам. Это так называемая специальная инициатива.
3. Обсуждение законопроекта
Обсуждение законопроекта - это работа над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах (комиссиях). Это наиболее объемная стадия законодательного процесса. Она организуется в различных сочетаниях.
Обсуждение на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта. Как правило закон принимается в трех чтениях. В каждой стране эти чтения имеют свою специфику, но в общем они имеют общую суть и ряд характерных признаков.
Смысл первого чтения заключается в том, чтобы решить необходимо ли принятие конкретного закона вообще. В первом чтении как правило заслушивается доклад инициатора законопроекта, а сами парламентарии должны оценить основную идею законопроекта, а также должны определиться, существуют ли в этом направлении пробелы в законодательстве, есть ли в нем какие либо дефекты. Если по мнению большинства членов палаты необходимости в таком законе не существует, то законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит; если же выносится решение в пользу необходимости закона, то законопроект считается принятым в первом чтении и передается в соответствующие комитеты (комиссии) для дальнейшей разработки.
Второе чтение означает обсуждение проекта в целом, по существу, включая его детали. Оно проводится как правило по докладу комитета, проводившего его разработку. Во втором чтении обсуждаются предложения различных групп по отдельным принципиальным решениям. Если выясняется что определенную часть парламентариев этот закон не устраивает в таких принципиальных положения, то законопроект отклоняется и прекращается всякая работа над ним; если же такого не происходит, то обсуждаются и голосуются заранее внесенные поправки к тексту. При этом регламентами устанавливаются дополнительные требования к процедуре принятия поправок: например, в США устанавливается ограничение на время обсуждения поправок - не более 5 минут. После голосования поправок палата в случае серьезных разногласий может вернуть законопроект на доработку в комитет или, если палата одобрила проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается в целом со всеми принятыми ранее поправками. На этом этапе новые поправки уже не допускаются. Разумеется и в третьем чтении закон может быть отклонен голосованием, если он не набрал требуемого большинства голосов. Это как правило происходит в случаях, когда часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены. Но если необходимое большинство голосов набрано, то законопроект считается принятым или одобренным палатой.
В некоторых странах роль комиссий в законодательном процессе не одинакова. В частности, в Италии при подготовке проекта к чтению комиссии могут выносить решение по законопроекту вместо палаты, то есть фактически законодательствовать. А в Конгрессе США комитеты вообще могут придать биллю любые угодные им содержание и форму, решить его судьбу в целом. Кроме этого в США комитетами организовывается публичное слушания, когда комитет рассылает копии законопроекта заинтересованным организациям и дает их представителям выступить на своем заседании. Кроме этого в палате представителей Конгресса США, в палатах итальянского Парламента, в случае разногласий членов комиссии по законопроекту, меньшинство комиссии может подготовить по нему отдельный доклад и назначить своего докладчика.
Прекращение обсуждения подлежит оформлению. Инициатива может исходить от депутата, группы депутатов или председателя палаты. Решение по этому вопросу, как правило, принимается простым большинством присутствующих членов палаты, как, например, в Сенате США, где для этого требуется голоса двух третей присутствующих сенаторов.
4. Принятие закона
Эта стадия различается в зависимости от структуры конкретного парламента. В однопалатных парламентах эта стадия по сути есть завершение последнего или единственного чтения - последнее голосование. Голосование бывает обычным и поименным, причем тайное голосование используется крайне редко, а некоторыми регламентами напрямую запрещается.
В двухпалатных парламентах законопроект должен быть одобрен в одной и той же редакции обеими палатами. Но иногда предусматривается и другой порядок.
Все зависит от того какая из палат парламента имеет большую компетенцию, т.е. большую силу. В странах со слабой верхней палатой, например, процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть сильно упрощена.
В случае расхождения во мнениях между палатами предусматриваются следующие варианты решения вопроса:
1) если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается;
2) если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции;
3) есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой;
4) закон принимается на совместном заседании палат.
Так, в США закон не может быть принят, если одна из палат Конгресса с ним не согласна и работа согласительной комиссии не дала результатов. Основной закон Германии в статье 74-а устанавливает небольшую категорию обычных законов, которые не могут быть приняты без согласия Бундесрата. В отношении остальных законов Бундесрат в течение трех недель после их принятия Бундестагом может потребовать созыва согласительного комитета или в течение двух недель заявить протест против принятого закона, который может быть отклонен Бундестагом. Однако если Бундесрат принял протест двумя третями голосов своих членов, то отклонить его Бундестаг может лишь голосами двух третей присутствующих депутатов или по крайней мере большинством их общего числа. Кроме этого статья 81 Основного закона предусматривает возможность обойти главный законодательный орган - Бундестаг, в случае, если он не желает принять закон, принятие которого считает необходимым Федеральное правительство. Если этот конфликт между законодательной и исполнительной властью не привел к роспуску Бундестага, то по предложению Федерального правительства и с согласия Бундесрата Федеральный президент может объявить чрезвычайное законодательное положение (состояние законодательной необходимости). Если же и после этого Бундестаг вновь отклонит законопроект или одобрит его в редакции, неприемлемой для Федерального правительства, то закон, принятие которого добивается Федеральное правительство, будет считаться принятым, если его одобрит Бундесрат. Иными словами, закон принимается в этом случае одной лишь верхней палатой.
В течение шести месяцев после объявления чрезвычайного законодательного положения таким образом может быть принят и любой другой закон, отклоненный Бундестагом, но после истечения этого срока чрезвычайное положение не может объявляться вновь, пока длится срок полномочий того же Федерального канцлера.
5. Санкционирование, промульгация и опубликование закона
Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В настоящее время сам термин санкционирование встречается довольно редко; как правило в конституциях употребляется понятие "подписание" или "промульгация".
В некоторых странах процедура санкционирования является в большей степени формальностью, поскольку не в силах повлиять на что-либо. Так, в соответствии с частью 1 статьи 82 Основного закона Германии устанавливает, что Федеральный президент лишь оформляет законы после контрассигнатуры и публикует их в "Бундесгазетцблатт" ("Федеральном вестнике законов"). У него нет никакого права вето.
Но во многих странах эта процедура имеет довольно серьезное значение. Дело в том, что в большинстве стран глава государства имеет право отлагательного вето, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом глава государства сообщает парламенту свои замечания и возражения по содержанию закона. Так, согласно части второй раздела 7 статьи 1 Конституции США, каждый билль, прошедший обе палаты Конгресса, прежде чем стать законом, представляется Президенту, который либо подписывает билль, либо возвращает его со своими замечаниями в ту палату, в которую он поступил первоначально. Если после повторного рассмотрения каждая из палат примет билль двумя третями своих голосов, билль становится законом. Президенту на подписание дается 10 дней, по истечении которых билль становится законом даже если Президент не отреагировал на него.
Промульгация - это официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она означает санкционирование закона главой государства в установленные конституцией сроки, а также опубликование закона в официальном вестнике.
Другими словами, это издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется обычно указом, приказом или другим актом главы государства, текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.
Опубликование - это напечатание текста закона в установленном официальном издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Устанавливается срок вступления закона в силу (введения в действие), который определяется датой опубликования закона. Нельзя вводить закон в действие с момента его подписания (кроме законов, обращенных к государственным органам и не затрагивающих интересы, права и свободы человека и гражданина). Срок вступления закона в силу различен в разных странах: например, в Италии - 15 дней. В тексте самого закона может быть установлен и более длительный срок.
Список использованной литературы:
1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т.2. Отв.ред. Б.А.Страшун.-М.:Издательство БЕК, 1995. - 448 c.
2. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие-МГЮА,1993
3. Конституция США.
4. Основной закон Германии.
|
