Бесплатно реферат по спецкурсу местное самоуправление по теме система органов местного самоуправления

На главную страницу

Гарантии качества

Заказ работ

Судебная практика

Весело о праве

Бесплатно

Правила оформлени письменных работ

Шпаргалки

Полезные ссылки

Несколько слов о себе

Бесплатный реферат по спецкурсу местное самоуправление по теме система органов местного самоуправления 2004 г.

Назад в раздел бесплатные рефераты

Содержание

Введение с. 3

Система органов местного самоуправления с. 4

Заключение с. 22

Список использованной литературы с. 24

Введение

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с XVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.

И все же идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Они поддерживались в ряде научных трудов. Рождались интересные формы самоуправления на местах, которые широко распространялись.

Тем не менее официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло лишь в последние годы. В 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Наконец, 12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>. Закон действует более полутора лет, накопился опыт его применения. Внесены и некоторые поправки. В субъектах Федерации принято немало своих законов и иных актов. Ведь в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Если в 20-х годах доля городского населения составляла 20%, то ныне - 73%.

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506.

Просторы нашей страны и разнообразие ее природно - географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере. Приходится одновременно осуществлять его на уровне Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований.

Система органов местного сомоуправления

К органам местного самоуправления относятся:

выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт - Петербурга. (в. ред. Федерального закона от 17.03.97 N 55-ФЗ)

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В ст. 15 ФЗ РФ « Об общих принципах организации местного самоуправления» функциональное определение главного выборного органа местного самоуправления. Это представительный орган, состоящий из депутатов - лиц, наделяемых избирателями полномочием представлять их интересы при решении всех вопросов, принимать решения от имени избирателей. Устанавливаются принципы выборов представительных органов - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании.

Численный состав представительных органов, определяемый согласно Закону уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Причем он далеко не одинаков даже в представительных органах муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работы данного представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д.

В период, когда действовали Советы народных депутатов, их численный состав был чрезвычайно велик. Согласно социалистической доктрине считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению. На деле же депутаты Советов, выполняя роль демократической ширмы всевластия партийного и государственного аппарата, существенной роли в решении вопросов общественной жизни не играли. И чем больше был состав Совета, тем меньше было у него возможностей эту роль освоить, поскольку деловое рассмотрение вопросов и принятие решений при столь массовой организации Совета было просто невозможным.

Ныне численный состав представительных органов по сравнению с составом местных Советов значительно сокращен, хотя и не всегда оптимален. Бывает, число депутатов представительных органов по-прежнему чересчур велико или, наоборот, слишком мало. Чтобы избежать этих крайностей, в законах о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации устанавливаются предельные нормы численности состава депутатов представительных органов всех или отдельных уровней либо общий минимальный или максимальный состав и т.д. Например, в Воронежской области определено, что численный состав представительного органа не может быть менее 5 членов для обеспечения коллегиальности в работе представительного органа. В Саратовской области установлено, что количественный состав депутатов определяется в зависимости от числа жителей муниципального образования: при числе жителей до 1000 чел. - до 5 депутатов; от 1000 до 5000 чел. - до 7 депутатов; от 5000 до 50000 чел. - до 11 депутатов; от 50000 до 200000 чел. - до 17 депутатов; свыше 200000 чел. - до 21 депутата.

В мировом опыте существуют свои стандарты, которые, конечно, не стоит воспринимать как абсолют, как подходящие для любых, в том числе российских, условий, но в качестве примерного ориентира они вполне могут быть использованы нашими муниципалитетами. В этом отношении заслуживают особого внимания рекомендации Европейской экспертной службы, сотрудники которой основательно изучили ход реформы местного самоуправления в России и изложили в своей книге обоснованные во многих случаях суждения <*>. По данным этих экспертов, количество депутатов типичного Совета в странах Западной Европы на районном уровне составляет от 10 до 60, на муниципальном уровне (городском, поселковом) - от 5 до 50 чел.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Это положение следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов Федерации полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены).

В принципе законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может и не определять своим законом полномочия представительного органа местного самоуправления - достаточно минимума полномочий, установленных Федеральным законом, а остальное может регулироваться уставами муниципальных

--------------------------------

<*> Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Tacis; Brussel, 1995. С. 211.

образований (без опосредованного регулирования субъекта Федерации). Если же субъект Федерации решил в своем законе сам определить полномочия представительных органов местного самоуправления, он может либо установить их закрытый перечень (что вряд ли целесообразно, если признавать право муниципального образования на самоорганизацию и прямое указание на сей счет Федерального закона), либо предусмотреть право муниципального образования дополнительно устанавливать в своем Уставе (сверх закрепленных в законодательстве) другие полномочия представительных органов местного самоуправления с учетом особенностей организации власти в данном муниципальном образовании (и это было бы наиболее естественным решением, коренящимся в природе местного самоуправления).

Законодательная практика субъектов Российской Федерации пошла разными путями. Так, Закон Ярославской области "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области" перечисляет исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления области, установленные Федеральным законом, и определяет, что к исключительному ведению представительных органов Уставом муниципального образования могут быть отнесены другие вопросы, которые могут быть приняты к рассмотрению муниципальным образованием в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ярославской области. Формула "могут быть приняты" взята из ст. 6 комментируемого Закона, где сказано, что муниципальные образования могут принимать к своему рассмотрению вопросы местного значения, отнесенные к таковым законами субъектов Федерации. Формула явно неточная, поскольку, если закон определяет вопросы, входящие в круг ведения муниципалитета, тот не вправе отказываться от их решения. Закон есть закон, это акт обязательный, исключающий возможность выбора: выполнять его или нет. Поскольку согласно подп. 1 ст. 5 к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и контроль за их соблюдением, термин "могут быть приняты к рассмотрению", используемый в Законе Ярославской области, не может быть признан адекватным принципам правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации.

С другой стороны, формула ярославского Закона позитивна с той точки зрения, что она расширяет возможности самоорганизации местного самоуправления. И если посмотреть, как они используются на деле, то мы увидим следующую картину: Устав города Ярославля поделил компетенцию представительного органа (муниципалитета) на исключительную и "обычную". Исключительная компетенция сформулирована не совсем так, как в Федеральном законе, хотя ни один из вопросов, содержащихся в этом Законе, не утерян. Некоторые полномочия сгруппированы по-своему и значительно расширены. Определено, в частности, по каким вопросам муниципалитет принимает общеобязательные правила: по вопросам установления порядка предоставления налоговых льгот; установления порядка выпуска и размещения лотерей и займов; определения в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков; распоряжения земельными участками на территории города, а также установления условий использования земель в границах города; решения в соответствии с законодательством вопросов территориального устройства города; определения условий и порядка приватизации муниципальных предприятий, муниципального имущества; утверждения в соответствии с законодательством правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений и др. Кроме того, в исключительном ведении муниципалитета находится внесение изменений и дополнений в Устав города, утверждение бюджета города и отчета о его исполнении, установление и отмена местных налогов или сборов, контроль за деятельностью мэрии города и т.д.

Но кроме этих исключительных полномочий к ведению муниципалитета отнесено: образование внебюджетных и валютных фондов, утверждение положений о них, определение порядка выпуска муниципальных займов, получения и выдачи кредитов, создание муниципальных банков и иных финансово - кредитных учреждений, регулирование в соответствии с законодательством цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, и иные полномочия - числом свыше двадцати, использование которых безусловно ставит муниципалитет в положение органа, определяющего экономические и социальные основы жизни города. Но все дело в том, что некоторые из этих полномочий муниципалитет вправе передавать мэру. Точно так же, как по представлению мэра муниципалитет может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению мэрии. Создается гибкая система разделения труда, учитывающая реальные условия жизни городского организма.

Одно из непременных условий деятельности выборного представительного органа состоит в том, что он принимает решения в коллегиальном порядке. Смысл коллегиальности - в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между разными политическими группировками, избранными в представительный орган. В сущности, органы местного самоуправления мало или совсем не политизированы. Однако в крупных муниципальных образованиях, особенно в больших городах, политика зачастую вторгается и в прозаические, казалось бы, дела местного самоуправления. Поэтому в регламентах представительных органов гарантируется право голоса как отдельных (независимых) депутатов, так и представителей различных фракций, представляющих определенные социальные группы.

Коллегиальное решение предполагает определенный кворум - то есть установление минимального числа депутатов, без наличия которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа кворум обычно составляет простое большинство голосов от избранных (или от общего числа) депутатов. Для небольших по составу представительных органов, в которых может быть пять - шесть человек, кворум, как правило, составляет две трети от общего числа депутатов - иначе ни о какой коллегиальности не может быть и речи.

Обычно решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в законах ряда субъектов Федерации и уставах муниципальных образований существуют правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам принимаются большинством голосов от избранных депутатов (например, нормативные акты). В некоторых законах и уставах предусмотрено, что акты по вопросам принятия устава муниципального образования, административно - территориального устройства, а также акты об отстранении от должности главы администрации и иных должностных лиц принимаются не менее чем двумя третями депутатов, избранных в представительный орган.

Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию. Эти совместные собрания называются по-разному. В Законе Воронежской области - сессии, в Законе Омской области - заседания (сессии), в законах Читинской, Вологодской и других - заседания. В уставах ряда муниципальных образований используются оба названия. Причем от наименования суть формы коллегиальной работы не меняется: в любом случае депутаты заседают все вместе или разбившись на группы - комиссии, фракции. Главное условие, закрепляемое в большинстве законов и уставов, - регулярность заседаний представительных органов. Гарантия регулярности - установленная периодичность заседаний. Эта периодичность определяется либо, сравнительно редко, в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении, либо, значительно чаще, в уставах муниципальных образований. В воронежском и омском Законах установлено, что очередные собрания (сессии) представительных органов созываются не реже двух раз в год. Это, естественно, не мешает муниципальным образованиям определять и более частую периодичность своих заседаний.

Согласно ст. 25 ФЗ РФ « Об общих принципах организации местного самоуправления» население в соответствии с уставом имеет право на правотворческую инициативу, то есть право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления. К сожалению, многие муниципальные образования не восприняли это демократическое нововведение и в своих уставах не отразили. Однако даже если право народной правотворческой инициативы муниципальными образованиями не используется, подлинная коллегиальность решения представительного органа в наибольшей мере может быть обеспечена при условии, что депутаты перед сессиями будут посещать избирателей своих округов и обсуждать с ними вопросы, которые предстоит решить на сессии.

Как и многие другие статьи, ст. 16 ФЗ РФ « Об общих принципах организации местного самоуправления» , предоставляет широкие возможности самоорганизации муниципальных образований. Она устанавливает свободу выбора организационных структур местного самоуправления, определяя возможные альтернативные решения и предоставляя населению право самому выбрать наиболее подходящее для себя при данных условиях либо найти другое. Документом, закрепляющим организационную структуру муниципального образования, является его устав. Если иметь в виду конституционную норму, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется самим населением, устав, закрепляющий эту структуру, должен получить одобрение населения. Это может быть сделано путем референдума, обсуждения и одобрения проекта устава на собраниях и сходах граждан и другими способами. Если устав принимается представительным органом - все равно структура органов местного самоуправления как составная часть устава в виде основных принципов и норм организационного устройства должна быть одобрена жителями соответствующих городских и сельских поселений.

К сожалению, практика дает очень мало примеров соблюдения этого правила. Более того, законы субъектов Российской Федерации в ряде случаев слишком жестко определяют структуру органов местного самоуправления, не учитывая сказанное на этот счет в Федеральном законе. Например, в Законе "О местном самоуправлении в Вологодской области" записано, что Глава местного самоуправления становится таковым, если он является Главой администрации и занимает эту должность в силу избрания председателем соответствующего представительного органа местного самоуправления. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области" определено, что Уставом муниципального образования должность Главы муниципального образования может быть предусмотрена только на территории поселков, сельсоветов, округов и т.д. В этом же Законе установлено, что органы самоуправления делятся на те, которые образуются в соответствии с саратовским Законом (представительные и исполнительные органы - советы, собрания, комитеты, главы муниципальных образований и администраций), затем образованные в соответствии с уставом муниципального образования и, наконец, "структурные подразделения вышеуказанных органов".

Должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период, когда идет реформа местного самоуправления, кристаллизация его форм, когда с трудом преодолеваются не заслуживающие уважения многолетние традиции (и когда, кстати сказать, требуется особое внимание к сохранению ценных правил и обычаев), необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Именно такую должность предусматривает ст. 16 комментируемого Закона, оставляя решение вопроса о целесообразности ее введения за самим муниципальным образованием.

Согласно п. 1 ст. 16 в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна. В одном городе вправе решить, что выборным станет одно, главное должностное лицо, в другом - несколько должностных лиц. И все это будет отвечать нормам федерального акта. Другое дело, что сейчас, на начальном этапе реформы местного самоуправления, избрание многих должностных лиц можно считать "излишней роскошью", чрезмерной тратой сил. Уставы, и это вполне резонно, сосредоточивают внимание на определении статуса первого, главного должностного лица местного самоуправления и порядке его избрания, а также главы администрации, который во многих случаях тоже является выборным.

Сложный вопрос - правовой статус главы муниципального образования, его взаимоотношения с другими органами местного самоуправления. И сложность эта обусловлена расплывчатостью и неопределенностью самой формулы п. 1 ст. 16 о том, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления. Что значит "возглавляет деятельность по осуществлению самоуправления"? Не заложена ли в этой формуле возможность трактовать ее так, как это сделано в Уставе Астраханского городского Совета, где говорится, что мэр города, являющийся "высшим должностным лицом городского самоуправления, возглавляет систему органов местного самоуправления"?

Исходя из формулы Закона, теоретически можно вполне допустить самостоятельную, наряду с другими органами, деятельность главы местного самоуправления, имеющего свой аппарат, свои органы и представляющего муниципальное образование в целом как вовне, так и внутри. Разумеется, ему должны быть подчинены все другие органы, выполняющие его указания. Но тогда ставится под вопрос сама сущность местного самоуправления, нарушаются права граждан на самоуправление и самоорганизацию. Становится непонятной роль представительных органов, избираемых населением (а они должны быть образованы по закону в обязательном порядке), возникают вопросы о том, кто и как организует исполнение решений представительных органов и т.д.

Возможно предположить и другое: глава муниципального образования - это символ единства действий всех органов местного самоуправления. Он "властвует, но не правит", представительствуя в необходимых случаях от имени муниципального образования. Но тогда теряется смысл создания этой должности как "возглавляющей деятельность по осуществлению местного самоуправления".

Практика пошла по пути, определенному п. 3 ст. 16 Закона. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, причем глава муниципального образования, избранный населением, нередко наделяется правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

В Федеральном законе положение главы муниципального образования в составе представительного органа изложено очень кратко. Уставы же определяют роль главы в этом смысле достаточно подробно, причем в разных муниципальных образованиях она неодинакова. Главное, что отличает в ряде случаев статус главы муниципального образования, - избран он населением или представительным органом.

В Уставе города - района Борисоглебска Воронежской области глава муниципального образования избирается муниципальным Советом из числа депутатов и является председателем Совета. Он председательствует на заседаниях Совета и организует деятельность депутатов. Этим его функции и ограничиваются. По сути, вряд ли можно считать, что он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, ибо муниципальный Совет избирает еще главу администрации, который по своему функционально - правовому значению больше подходит к роли главы муниципального образования. Хотя он и не председательствует в Совете, только по его представлению могут быть приняты решения Совета по ряду существенных вопросов, связанных с правотворческой деятельностью. Кроме того, глава администрации может обратиться в муниципальный Совет с предложением о приостановлении, отмене, дополнении и изменении документов, принятых муниципальным Советом. Устав не определяет правовых последствий таких обращений, но сама по себе их возможность вряд ли может быть оценена как формальная.

Довольно типична ситуация, когда глава муниципального образования соединяет свои функции с функциями главы администрации, и в этом случае уставы возлагают на главу администрации ответственность за исполнительно - распорядительную деятельность. Причем, если одному и тому же лицу поручается еще и председательствовать в представительном органе (а как следует из вышеизложенного, обязанности в представительном органе этим часто не ограничиваются), выходят из положения путем выборов заместителя председателя или секретаря представительного органа, на которого возлагается вся организационная работа в представительном органе (что весьма напоминает практику местных Советов).

Например, в г. Астрахани заместитель председателя Совета является официальным представителем Совета в отношениях с жителями г. Астрахани, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, органами и представителями государственной власти и управления, представителями зарубежных стран. Он организует подготовку и проведение заседаний Совета; по поручению мэра (он же глава муниципального образования и глава администрации) осуществляет руководство деятельностью Совета и его органов; совместно с мэром города ведет заседания Совета, контролирует выполнение регламента.

Согласно статье 16 глава администрации, будучи выборным должностным лицом, наделяется "собственной компетенцией", чем подчеркивается самостоятельность его деятельности. И хотя, как уже отмечалось, на уровне местного самоуправления принцип разделения властей не действует, законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований скрупулезно регламентируют не только полномочия глав администрации, но и каждого органа, а также их взаимоотношения. Причем в стремлении урегулировать эти вопросы отчетливо слышны отголоски той недавней поры, когда по примеру "верхов" "внизу" шла борьба за власть между Советами и администрацией. Это ощущается и в попытках перенести на уровень местного самоуправления систему "сдержек и противовесов", установленную новой Конституцией для федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и в декларациях относительно невмешательства представительных и исполнительных органов в дела друг друга, и в соотношении объема полномочий представительных и исполнительных органов, когда на эти полномочия как бы проецируются (разумеется, в уменьшенном масштабе) полномочия федеральных органов и органов субъектов Федерации. В основе всего этого лежит идея "сбалансированности" полномочий представительных и исполнительно - распорядительных органов, наиболее последовательно выраженная и закрепленная в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области". "Система сбалансированности полномочий, - говорится здесь, - распространяется прежде всего на следующие вопросы деятельности органов местного самоуправления:

- право издания нормативных актов общего характера, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина, относится к исключительному ведению представительных органов, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут быть лишены права вернуть его на повторное рассмотрение;

- право назначения должностных лиц исполнительного органа принадлежит исключительно Главе администрации, однако при этом представительный орган не может быть лишен права либо предварительного голосования назначаемых лиц, либо выражения недоверия должностным лицам за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей. В любом случае это не исключает права представительного органа в особом порядке отрешать от должности лиц исполнительного органа за нарушение законодательства;

- право утверждать местный бюджет, а также утверждение социальных и иных программ развития относится к исключительной компетенции представительного органа, однако при этом исполнительный орган или должностное лицо, его возглавляющее, не могут быть лишены права требовать обязательного учета их мнения, выраженного в виде заключения либо поправок при решении вопросов о всех расходах, покрываемых за счет местного бюджета;

- право самостоятельного от иных органов осуществления любой оперативной деятельности в пределах установленной законом компетенции принадлежит исключительно исполнительному органу или должностному лицу, его возглавляющему, однако при этом представительный орган не может быть лишен права создавать необходимые органы по контролю за указанной деятельностью, расследованию обнаруженных злоупотреблений и принимать необходимые меры в соответствии с законодательством".

Такой, самый общий подход к соотношению представительных и исполнительно - распорядительных органов в уставах муниципальных образований разных областей реализуется далеко не одинаково. По соотношению полномочий, закрепляемых уставами за представительными и исполнительно - распорядительными органами, можно определить, имеем ли мы дело с намерением правовыми средствами усилить или ослабить администрацию, понизить или повысить роль представительного органа, поставить их в равные условия для эффективного взаимодействия - или эти условия законным образом не определяются.

Досрочное прекращение полномочий главы администрации и отрешение его от должности. Помимо случая, предусмотренного Федеральным законо, уставами определены и другие возможные причины досрочного прекращения деятельности главы администрации (впрочем, как и главы местного самоуправления). Это добровольная отставка, совершение преступления, утрата гражданства Российской Федерации, выезд на постоянное место жительства за пределы территориального образования, смерть или признание умершим решением суда, признание недееспособным по вступившему в законную силу решению суда, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Кроме того, представительный орган может отрешить от должности главу администрации (главу местного самоуправления) в случае совершения им преступления, если есть вступивший в законную силу приговор суда, и вынесения мотивированного недоверия представительным органом главе администрации (главе местного самоуправления) трижды в течение трехмесячного периода (г. Воронеж). Недоверие может быть выражено группой депутатов представительного органа и должностным лицам администрации. Решение о выражении недоверия принимается на заседании представительного органа двумя третями голосов от числа избранных депутатов и может служить основанием для освобождения упомянутых лиц от занимаемой должности (г. Воронеж). Это способ влияния на главу администрации со стороны представительного органа, одна возможность применения которого предостерегает администрацию от неоправданных, необоснованных решений и предотвращает конфликтные ситуации.

Решение вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью. Это одна из главных сторон деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, поскольку от нее зависит судьба многих местных начинаний, удовлетворение интересов и потребностей жителей городов и сел. Кто играет ведущую роль в решении этих вопросов? Если не иметь в виду утверждение бюджета, местных налогов и сборов как главных прерогатив представительного органа, то в остальном экономические полномочия распределяются по-разному.

В Уставе г. Ярославля перечень исключительных полномочий муниципалитета города не включает закрепленные Федеральным законом право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Нет этой нормы и в полномочиях муниципалитета, не относящихся к исключительным. Правда, в обоих перечнях есть немало положений, так или иначе связанных с определением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью: определение порядка выпуска муниципальных займов, утверждение положения о внебюджетных и валютных фондах, установление порядка использования нежилых помещений, определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, и др. Но ведь любое из этих полномочий может быть передано мэру города - они не относятся к исключительному ведению муниципалитета. Не случайно согласно статьям Устава Ярославля, определяющим полномочия мэрии в области управления муниципальной собственностью, значится: мэрия управляет муниципальной собственностью города, решает вопросы приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности, определяет условия и порядок создания муниципальных предприятий и учреждений, утверждает уставы муниципальных предприятий, учреждений и организаций, содействует созданию на территории города предприятий различных форм собственности и др. В некоторых случаях имеются ссылки на порядок, установленный муниципалитетом, но ведь вместо муниципалитета это может сделать и мэр.

В соответствии со ст. 17 ФЗ РФ « Об общих принципах организации местного самоуправления» иные, кроме указанных в ст. 15 и 16, органы и должностные лица местного самоуправления относятся к числу органов и должностных лиц, выполняющих исполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных образований. В системе органов местного самоуправления нет судебных и прокурорских органов, составляющих федеральные структуры государственной власти. Нет и соответствующих им муниципальных должностных лиц.

В зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является ли она городским или сельским поселением, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В крупных городах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно - коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно - мобилизационной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы и т.д. В сельских районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно - коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда этих подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В крупных городах соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В малых городах, поселках, сельсоветах штатные подразделения малочисленны. В небольших сельсоветах, например, их, как правило, вообще нет. Здесь действуют от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья (где оно есть), актами гражданского состояния, военно - учетной работой, выполняющие некоторые нотариальные действия.

Согласно этому пункту параметры формирования и функционирования невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В принятых к настоящему времени законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации объем нормативного материала, посвященного этим вопросам, различен. В некоторых законах буквально повторяется текст Федерального закона. В иных содержатся отдельные нормы о сроках полномочий, наименовании, компетенции, других вопросах деятельности данных органов и должностных лиц. Есть и такие, где регламентирование соответствующих вопросов почти целиком отнесено к полномочиям муниципальных образований в принимаемых ими уставах. Самое же примечательное в правовом регулировании многих сторон формирования, организации и деятельности невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления состоит в крайне неодинаковом подходе к ним как в законах субъектов Федерации, так и в уставах муниципальных образований. Начиная с порядка формирования.

В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области установлено, что структура администрации (то есть состав ее органов) утверждается муниципальным образованием самостоятельно в зависимости от полномочий и предметов ведения. Эта норма очень близка к конституционной формуле о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Поскольку структура администрации входит в общую структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования, устанавливаемый саратовским Законом порядок был бы оптимален, если бы согласно другому предписанию того же Закона структура, определяемая "муниципальным образованием самостоятельно", не утверждалась бы затем представительным органом этого муниципального образования.

К сожалению, во многих (если не в значительном большинстве) анализируемых законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (Омская область, Раменский район Московской области, г. г. Ярославль, Астрахань, Тюмень, Хабаровск и др.).

По-разному определяется само назначение органов администрации и их место в системе органов местного самоуправления. В Законе Воронежской области записано, что органы местной администрации образуются для реализации полномочий местного самоуправления. Разительно отличается от этой формулы норма Устава г. Хабаровска, в котором говорится, что отраслевые и функциональные органы городской администрации осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность, направленную на "исполнение законов, указов Президента, актов Правительства, актов вышестоящих органов государственного управления, принятых в пределах их полномочий, решений городской Думы и распоряжений мэра". Примерно такие же нормы есть и в некоторых других законах и уставах (в том же Законе Воронежской области).

Если не относить эти положения на счет недостаточно высокого технического уровня нормотворчества, то следует признать, что связывая отраслевые органы самоуправления с деятельностью органов государственной власти, они включают в систему последних упомянутые отраслевые структуры, тем самым искажая самый смысл местного самоуправления и возвращая его ко временам местных Советов, "в каждом из которых была частица верховной власти". Это еще раз подтверждает недостаточную проясненность ряда вопросов местного самоуправления, а в связи с этим непоследовательность законодателей отдельных субъектов Федерации и авторов некоторых уставов муниципальных образований.

Наименование органов и должностных лиц примерно одинаково. Это, если речь идет об органах, департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга главным образом масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления муниципальной единицы. Кроме названных, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссий, которые принимают решения коллегиально. От них отличаются органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах администрации, - коллегии, научно - методические, научно - технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администрации согласно уставам вправе созывать совет директоров предприятий (в ряде городов и районов - независимо от формы собственности) для рассмотрения вопросов управления муниципальным образованием, в том числе вопросов создания внебюджетных фондов. В уставах не расшифровывается, что означает "создание внебюджетных фондов". Если речь идет о внедоговорном "привлечении средств" на нужды городов и районов, то это не согласуется со ст. 32 Закона, которая предусматривает договорные формы отношений с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности.

Уставы, регламенты и другие акты, принимаемые главами администрации, предусматривают также органы вспомогательного аппарата администрации: контрольно - организационно - правовой отдел, пресс - центр, общий отдел, отдел по работе с населением, письмами и обращениями граждан и др. Эти органы занимают небольшое место в законах о местном самоуправлении субъектов Федерации и уставах. Главное внимание в этих документах сосредоточено на функциональных и отраслевых структурах и их невыборных руководителях. Причем законы о местном самоуправлении, как правило, не классифицируют и не именуют указанные должности. В уставах некоторых муниципальных образований дается лишь статусная характеристика этих должностей. Так, в Уставе г. Омска указано: "...должностными лицами администрации являются муниципальные служащие, выполняющие властные, организационно - распорядительные, управленческие функции по отношению к муниципальной собственности, работникам администрации, муниципальных предприятий и учреждений".

В Уставе г. Астрахани приводится общий перечень этих должностных лиц: первый заместитель мэра, заместители мэра, управляющий делами администрации, руководители структурных подразделений городской и районных администраций (в этом, как и во многих других городах, нет внутригородских муниципальных образований, а в отдельных частях города создаются подчиненные общегородской администрации управленческие структурные подразделения).

Значительное внимание и законы, и уставы уделяют заместителям главы администрации. Так, в соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Воронежской области" они назначаются на должность главой администрации, при этом согласно порядку, закрепленному в уставе, кандидатуры замов должны либо согласовываться с представительным органом, либо нет. Число замов определяется уставом муниципального образования. Они выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, закрепленных уставом. Примерно то же самое (за исключением ссылок на устав) записано в Законе Омской области.

В уставах различаются полномочия первого заместителя и заместителей. В г. Ярославле, например, первый заместитель исполняет полномочия мэра в случае досрочного прекращения его полномочий, но при этом не вправе назначать на должность других заместителей мэра, руководителей структурных подразделений мэрии, утверждать положения о них и перечень структурных подразделений мэрии города. В г. Тюмени первый заместитель Главы города исполняет обязанности Главы города в период его отпуска, командировки, болезни и т.д. Он не может назначать городской референдум, созывать заседания Думы и исполнять другие полномочия Главы города как выборного должностного лица. Заместители Главы администрации осуществляют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных Главой, выполняют его поручения. В ряде случаев заместитель Главы администрации возглавляет одновременно одно из функциональных или отраслевых подразделений администрации, является председателем той или иной комиссии, действующей постоянно или временно.

Вопросы формирования структурных подразделений чаще всего относятся к компетенции глав администрации. Вместе с тем, например, в г. Вологде, порядок формирования исполнительных органов определяет представительный орган. Назначение руководителей (в ряде случаев и заместителей руководителей, и других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности - прерогатива Главы администрации (исключение составляют некоторые должности, согласуемые, как отмечалось выше, с представительным органом). Руководитель администрации обычно вправе сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.

Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации. Но не везде. В Саратовской области в соответствии с Законом области о местном самоуправлении данные положения утверждаются представительными органами. А вот в Ногинском районе Московской области свобода определения статуса отделов и управлений предоставлена самим руководителям этих отделов и управлений. Такой разнобой трудно объяснить с юридической точки зрения. С позиции юриста оптимальный порядок утверждения положений - когда этим занимается глава администрации: он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, а поэтому должен определять общий подход к организации работы, необходимый для решения единых управленческих задач.

Законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований по-разному подходят к определению источников финансирования органов местной администрации. В одном случае устанавливается правило, согласно которому их деятельность финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. При этом органы администрации не могут заниматься предпринимательской деятельностью и состоять на хозрасчете. В другом случае закрепляется порядок, по которому подразделения администрации могут финансироваться из бюджета либо состоять на хозрасчетной или смешанной основе. Что касается бюджетного содержания должностных лиц местной администрации, то, как отмечено в Уставе г. Хабаровска, оклады должностным лицам устанавливаются мэром "в соответствии с утвержденной органами государственной власти схемой должностных окладов". Практика показывает, что данное правило действует не в одном Хабаровске: самостоятельность органов самоуправления в определении денежного содержания должностных лиц местного самоуправления (да и не только в этом вопросе) существенно ограничена, что характерно для нынешнего периода становления местного самоуправления в Российской Федерации.

О сроках, на которые назначаются должностные лица в функциональные и структурные подразделения администрации муниципальных образований, ни в законах, ни в уставах почти ничего не говорится. Лишь в Уставе г. Омска сказано, что с должностными лицами, возглавляющими структурные подразделения городской администрации, при назначении на должность заключается срочный трудовой договор (контракт) на срок действия полномочий главы городской администрации.

Отношения подчиненности структурных подразделений администраций муниципальных образований строятся по горизонтали. Как правило, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают подчиненность департаментов, отделов, управлений и других им подобных структур главам местной администрации. Главы администрации руководят департаментами, отделами и управлениями, применяют к их работникам меры поощрения, привлекают к дисциплинарной ответственности руководителей и других сотрудников этих органов, имеют право отменять акты руководителей структурных подразделений. В Законе "О местном самоуправлении в Саратовской области" говорится, что администрация подконтрольна также жителям и представительному органу муниципального образования. Здесь нельзя не видеть стремления к обеспечению прав населения на самоуправление, вовлечению его в управленческий процесс на территории муниципального образования. Однако Закон никак не расшифровывает формулу "подконтрольности", не раскрывает механизма, порядка ее осуществления.

Таким образом, законы и уставы уходят от "двойного подчинения" отраслевых и функциональных органов администрации, характерного для исполнительных структур местных Советов. В то же время они устанавливают правило, в соответствии с которым по вопросам, связанным с выполнением государственных полномочий, возложенных на администрацию органами государственной власти, она подконтрольна этим органам.

Одно из "слабых мест" в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований - определение компетенции администрации. Ряд законов и уставов вообще не регулирует эту компетенцию. В других же она либо закрепляется в самом общем виде, либо (как в некоторых законах о местном самоуправлении) излагается относительно развернуто, но без разграничения по уровням самоуправления и без разделения полномочий на государственные, выполняемые муниципальными образованиями, и те, которые связаны с решением вопросов местного значения (Омская область). Более или менее подробное определение компетенции администрации в уставах - скорее не правило, а исключение (г. Ярославль).

Нередко законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований переадресовывают установление функций и полномочий органов администрации положениям об этих органах. Так же обстоит дело и с вопросами организации и деятельности структурных подразделений и их должностных лиц. Эти вопросы регулируются либо в положениях об этих органах, либо в регламентах или других актах, которые разрабатываются и утверждаются главами администрации.

Примером может служить документ о распределении обязанностей в администрации Рамонского района Воронежской области. При распределении обязанностей в администрации Рамонского района учитывалась разница в правовом положении отделов, состоящих на бюджете, и хозрасчетных. Помимо этого в поле зрения руководящих работников были введены действующие на территории района организации и предприятия, относящиеся к объектам областной государственной собственности (наблюдение и контроль).

К основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя Главы администрации района отнесены: архитектура, промышленно - гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно - энергетический комплекс; транспорт; электро - и почтовая связь; жилищно - коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных отделов за ним закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, транспорта, связи и жилищно - коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Из хозрасчетных подразделений - предприятие жилищно - коммунального хозяйства, отдел капитального строительства, бюро технической инвентаризации. Кроме того, он следит за деятельностью местных отделений областных предприятий - "Воронежавтодор", газово - эксплуатационной службы, "Воронежтоппром" и др. Он же возглавляет комиссии по предупреждению и ликвидации последствий по чрезвычайным ситуациям в системе гражданской обороны, подготовке объектов к работе в осенне - зимний период, безопасности дорожного движения.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из бюджетных отделов за ним закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Из хозрасчетных подразделений - центр занятости населения, спортивно - техническое общество, Дом молодежи. Одновременно он наблюдает за территориальным медицинским объединением местного подчинения, районной аптечной системой, музыкальными школами, Березовским сельскохозяйственным колледжем, Большеверейским СПТУ и возглавляет комиссии: жилищную; по делам несовершеннолетних; по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий; по регистрации репатриантов; эвакоприемную в системе гражданской обороны.

Заместитель Главы администрации по экономике занимается экономической и инвестиционной политикой, торговлей, платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно - финансовой деятельностью, денежным обращением. Он курирует комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле, платным услугам и защите прав потребителей, наблюдает за районным отделением статистики и казначейством. На его попечении общественные фонды: медицинского страхования, пенсионного, социального страхования, занятости населения; предприятия и организации: райпо, сахарный завод, фабрика художественной керамики, Воронежский мехлесхоз, Борский мебельный комбинат (областная собственность). Он же возглавляет комиссии по банковской деятельности, повышению устойчивости функционирования объектов экономики в мирное время и в особый период и др.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя Главы администрации и начальника управления сельского хозяйства: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов; охота и рыболовство; лесное хозяйство. Он куратор отделов и служб управления сельского хозяйства. Он контролирует также комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; госохотинспекцию; общество охотников и рыболовов; госсеминспекцию; научно - исследовательские учреждения; станции защиты растений и ветеринарную; ветбаклабораторию; госплемслужбу. Под его наблюдением находятся сельскохозяйственные предприятия и фермерские (крестьянские) хозяйства, а также перерабатывающие предприятия. Сверх того, он возглавляет комиссию по борьбе с сорной растительностью и районную службу по защите животных и растений в системе гражданской обороны.

Заместитель Главы администрации - руководитель аппарата: координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений районного Собрания, постановлений и распоряжений районной администрации; оказывает помощь поселковой и сельским администрациям, муниципальным Советам в совершенствовании форм организационно - массовой работы; организует делопроизводство в администрации района; взаимодействует с районным Собранием по организационным вопросам; организует учет руководящих кадров, подготовку предложений по их подбору, подготовке и расстановке; организует работу по рассмотрению обращений и приему граждан; отвечает за организационно - техническое обеспечение и хозяйственное обслуживание районного Собрания и администрации района. Он курирует регистрацию актов гражданского состояния, телекоммуникационную связь, архивное дело, нотариат. В его ведении отдел по координации деятельности органов местного самоуправления, общий отдел, архивный отдел, отдел ЗАГС, юридический отдел, нотариальная контора. Он возглавляет административную комиссию.

Этот перечень дает полное представление обо всех структурных подразделениях районной администрации. Кроме того, он подтверждает, что районная администрация не отгораживается от деятельности, которую ведут на территории района не подчиненные ей предприятия, учреждения и организации. Речь в данном случае идет об обеспечении комплексного социально - экономического развития территории, то есть об осуществлении полномочия, предусмотренного подп. 4 п. 2 ст. 6 Федерального закона.

Содержание этого пункта ст. 17 соответствует положению Европейской хартии о местном самоуправлении о том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Прямой запрет на образование органов местного самоуправления и назначение их должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами является существенной правовой гарантией правила, содержащегося в Хартии.

До недавнего времени, до принятия Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, законами некоторых субъектов Российской Федерации допускались нарушения приведенного правила, хотя оно соответствовало общим конституционным нормам о местном самоуправлении, самостоятельном решении вопросов местного значения. Особенно острой стала проблема правового положения финансовых отделов районных и городских муниципальных образований, которые по традиции входили в единую союзную, республиканскую (РСФСР), а затем федеральную систему финансовых органов, возглавляемую Министерством финансов и состоящую на федеральном бюджете. Это были органы, через которые не только определялись доходы и расходы местных Советов, проводилась налоговая политика на местах, но вокруг которых вращалась вся деятельность местных органов власти. Находясь в полной финансовой зависимости от центральных органов, местные Советы фактически не могли самостоятельно решить ни одного сколько-нибудь существенного дела, требовавшего больших или малых денежных затрат.

Положением о Министерстве финансов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 1994 г. "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации" <*> устанавливалось, что министерства финансов республик, финансовые управления в краях и областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах входят в единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации. В этом Положении ничего не говорилось о финансовых органах в городах и районах.

Однако уже Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1994 года "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации в связи с принятием Конституции Российской Федерации" <**> признаны утратившими силу Постановление Совета Министров РСФСР от 24 мая 1972 г. "Об утверждении Положения о финансовом отделе исполнительного комитета районного Совета депутатов трудящихся и Положения о финансовом отделе исполнительного комитета городского, районного в городе Совета депутатов трудящихся". Смысл этих решений состоял в том, чтобы дать возможность самим муниципальным образованиям формировать свои финансовые органы.

Тем не менее Закон Иркутской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области", принятый 10 февраля 1995 г., установил, что Главное финансовое управление и финансовые управления в городах и районах области составляют систему органов управления финансами Иркутской области. Главное финансовое управление области направляет и координирует деятельность финансовых управлений в городах и районах. Начальник Главного финансового управления области определяет предельную численность работников финансовых

--------------------------------

<*> СЗ РФ, 1994, N 19, ст. 2211.

<**> СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 190.

управлений городов и районов в пределах выделенных ассигнований. Положения о финансовых управлениях районов и городов утверждаются начальником Главного финансового управления области по согласованию с главами исполнительных органов соответствующих территорий. Тем самым Закон вступил в противоречие со ст. 12 и 13 Конституции Российской Федерации, согласно которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют свой бюджет.

Учитывая это, мэр г. Иркутска подал исковое заявление в областной суд о признании недействительной ст. 32 упомянутого Закона Иркутской области. Суд удовлетворил иск, а Верховный Суд РФ отклонил кассационную жалобу администрации и Законодательного Собрания Иркутской области на решение Иркутского областного суда и оставил решение Иркутского суда без изменения <***>.

Таким образом, районные и городские муниципальные образования имеют теперь свои финансовые отделы. Вместе с тем государство тоже может решать свои задачи в финансовой сфере на территории городов и районов. Необходимо, чтобы соблюдались единые общегосударственные принципы бюджетного планирования, гарантировалось выполнение технико - экономических нормативов бюджетной деятельности, укреплялось денежное обращение на соответствующих территориях и т.д.

Но тогда государственные областные структуры могут создать государственные финансовые подразделения в городах и районах, которые будут действовать параллельно с самоуправленческими. Целесообразно ли это? Вряд ли. Поэтому практика пошла по другому пути. Законами некоторых субъектов Российской Федерации городским и районным отделам поручается выполнение некоторых государственных полномочий в бюджетно - финансовой сфере, причем деятельность этих органов в определенной части финансируется из бюджета субъекта Федерации, то есть в конечном счете - из федерального бюджета.

_____________________________________

<***> Государство и право, 1996, N 3.

Заключение

К органам местного самоуправления относятся:

другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Согласно п. 1 ст. 16 в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна. В одном городе вправе решить, что выборным станет одно, главное должностное лицо, в другом - несколько должностных лиц . И все это будет отвечать нормам федерального акта. Другое дело, что сейчас, на начальном этапе реформы местного самоуправления, избрание многих должностных лиц можно считать "излишней роскошью", чрезмерной тратой сил. Уставы, и это вполне резонно, сосредоточивают внимание на определении статуса первого, главного должностного лица местного самоуправления и порядке его избрания, а также главы администрации, который во многих случаях тоже является выборным.

Параметры формирования и функционирования невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. В принятых к настоящему времени законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации объем нормативного материала, посвященного этим вопросам, различен. В некоторых законах буквально повторяется текст Федерального закона. В иных содержатся отдельные нормы о сроках полномочий, наименовании, компетенции, других вопросах деятельности данных органов и должностных лиц. Есть и такие, где регламентирование соответствующих вопросов почти целиком отнесено к полномочиям муниципальных образований в принимаемых ими уставах. Самое же примечательное в правовом регулировании многих сторон формирования, организации и деятельности невыборных органов и должностных лиц местного самоуправления состоит в крайне неодинаковом подходе к ним как в законах субъектов Федерации, так и в уставах муниципальных образований. Начиная с порядка формирования.

Список использованной литературы

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)

2. Федеральный Закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 12.08.1995)

3. Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в российской федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе российской федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность"

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике"

"Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985)